Se han elegido 194 Alcaldes Provinciales y 1,828 Alcaldes Distritales con sus respectivos Consejos Municipales. El cálculo más conservador nos daría unas 12,000 personas elegidas o nominadas para formar parte de estos gobiernos.
Es conocido que el Perú es un país muy centralizado, tanto económica como políticamente. Los indicadores estadísticos así lo muestran. Aún más, la percepción o imagen generalizada de la población es que en Lima (centro) se concentran todas las oportunidades y la riqueza, mientras que en el resto del país (la periferia) están la pobreza y la exclusión.
1. EL DESARROLLO HUMANO EN EL ESPACIO
El desarrollo humano es el proceso de expansión de las capacidades y derechos de las personas, hacia un marco de igualdad de oportunidades, en el cual todas las personas pueden progresar en libertad.
Sobre esta base, el desarrollo viene a ser el uso pleno de la libertad que tienen las personas para decidir sobre sus vidas, sus ocupaciones, su consumo, su cultura y, en general, para lograr vidas plenas.
El desarrollo humano se da a un nivel micro-social, pero como parte de toda la sociedad. Así, el desarrollo humano evoluciona dentro de territorios determinados en función de tres parámetros espaciales: las distancias, los centros y la propiedad del espacio y sus recursos.
“Si el centro es capaz de tener un crecimiento económico de manera articulada con su periferia y, al mismo tiempo, de repartir hacia la periferia los frutos de dicho crecimiento, entonces las posibilidades de generación de oportunidades iguales para todos (habitantes urbanos y rurales) es alta”.
La adquisición de derechos y capacidades pasa por un proceso que comienza por tener una adecuada alimentación y salud en la niñez, un buen entorno familiar, una buena educación y acceso a la cultura, para luego encontrar trabajo o realizar alguna actividad empresarial, tener una familia, participar en sociedad, en la política, en la cultura, en la creación y llegar a una madurez y vejez plenas para continuar así con el ciclo de vida de la siguiente generación.
Si en cada distrito o provincia se alcanzara mayor educación, mayor esperanza de vida y mejores ingresos, los niveles de desarrollo de las personas serían cualitativamente mejores.
El desarrollo humano no sólo es alcanzar ciertas características personales y ciertos niveles de bienestar; es poder utilizarlos para el bien propio y el ajeno.
2. LA CENTRALIZACIÓN
La concentración económica en el espacio, o centralización económica, es un fenómeno espacial, mientras que el centralismo estatal o centralización política, es un fenómeno institucional.
La centralización tiene una larga historia tras de sí. Ha sido un proceso de larga duración que ha ido organizando las sociedades en función de los modelos económicos y políticos dominantes en cada época.
La centralización política tiene una raigambre básicamente feudal y autoritaria que ha ido evolucionando con la aparición del capitalismo y el desarrollo de la democracia hacia sistemas económicos y políticos descentralizados. En el Perú, la centralización estatal tiene un origen colonial que se mantuvo durante la república con modificaciones institucionales (Contreras 2002), mientras que la centralización económica se configuró después de la segunda guerra mundial con el establecimiento del modelo económico primario-exportador y semi-industrial, que hizo que se concentrara la industria en Lima (Gonzáles 1982, 1993, 2000). En el Perú, la combinación de centralización económica con centralismo político-estatal ha configurado un problema de centralismo agudo.
Los determinantes de este gran problema están en la geografía, la economía, la política y la cultura (en provincias sea más o menos común pedir al gobierno central que le resuelva los problemas, en lugar de asumir una solución descentralizada y autónoma).
Debe existir una movilidad de bienes, servicios y factores en el espacio que permita asignar rápidamente los factores sobrantes en lugares donde éstos faltan. Es un problema porque la centralización económica no logra generar mecanismos de igualación y de difusión de los frutos de crecimiento entre regiones y dentro de las regiones.
Por ello, la centralización económica es un problema para el desarrollo no sólo por el tamaño del centro sino, principalmente, por la incapacidad del centro de difundir su dinámica hacia la periferia y la incapacidad de la periferia de conectarse con el centro.
El centralismo político es un problema cuando el Estado no tiene capacidad o voluntad suficiente para contrarrestar las tendencias de la centralización económica y los problemas distributivos que ello acarrea.
Un Estado centralista es un problema cuando su impacto en la generación de empleo, bienestar y servicios públicos es limitado debido a sus reducidos recursos o a su ineficacia e ineficiencia.
El Estado centralista tiene ciertas características organizativas, burocráticas y políticas que afectan su eficiencia, eficacia y su capacidad redistributiva.
Existe centralismo político-estatal cuando el nivel más alto de gobierno (el gobierno central) acapara las funciones y los recursos del Estado, mientras que los gobiernos sub-nacionales, regionales o locales tienen pocas competencias e influencia en sus ámbitos.
Una forma económica de analizar la centralización estatal es a través de la economía fiscal, que es la forma concreta en que el Estado opera y lleva a cabo su misión.
Desde el punto de vista de los gastos, la figura no es muy distinta. En el Perú, el 88.4% del gasto público lo realiza el gobierno central y el 11.6% lo efectúan los gobiernos locales. En los PALS, el 65.9% corresponde al gobierno central y el resto a los gobiernos regionales y locales. En los países industrializados, el 56.9% corresponde a los gastos del gobierno central y el 43.1% a los niveles más bajos de gobierno.
Desde una perspectiva del desarrollo humano la centralización es la concentración de oportunidades de expansión de los derechos y las capacidades de las personas en territorios limitados, con escasas posibilidades de difundirse hacia otros lugares o hacia la periferia. Es un resultado combinado de la centralización económica espacial y del centralismo político,
factores ambos que condicionan los determinantes de la expansión de las capacidades y de los derechos, lo que genera concentración y segmentación de las oportunidades.
La centralización económica es, en consecuencia, resultado de la concentración de factores, pero además, estos factores son de mayor calidad, sobre todo en el caso del factor humano.
Como señalamos, el desarrollo humano está concentrado en Lima, en la costa y en las principales ciudades del Perú. Existe una gran desigualdad entre estos lugares y el resto del país. La desigualdad es tan grande que si tomamos el IDH provincial más alto –Lima– y lo comparamos con el más bajo, encontramos una relación parecida a la que existe entre un país medianamente avanzado y un país sub-sahariano.
Las razones por las que el Estado privilegia Lima, la costa y las grandes ciudades pueden explicarse en el plano político. La centralización política ha contribuido, en consecuencia, a la concentración y desigualdad regional y provincial del desarrollo humano en el Perú. El centralismo estatal ha contribuido así a la centralización del desarrollo humano siguiendo dos criterios: la aglomeración demográfica y la concentración económica.
3. DESCENTRALIZACIÓN PARA EL DESARROLLO HUMANO
La descentralización es un proceso de cambios y reformas para reducir las desigualdades espaciales de desarrollo, que provienen de un poder económico desigualmente distribuido en el espacio, y para redistribuir el poder político
La descentralización debe permitir modernizar y democratizar sociedades como la peruana y reformar el estado para reducir las desigualdades y divergencias económicas regionales y locales, así como para permitir la igualación de los derechos políticos y ciudadanos.
La descentralización es principalmente un medio para reducir los problemas generados por la centralización económica y por el centralismo político. La descentralización para el desarrollo humano debe tener dos tipos de objetivos: finales: e intermedios. Los objetivos finales o de fondo son: La igualación de las oportunidades en los centros y en las periferias; y La expansión de capacidades y derechos de las personas tanto en el ámbito local y regional, como en las ciudades y en el campo. Los objetivos intermedios o instrumentales son: La articulación e integración económica de todas las regiones y provincias; la reducción de las desigualdades de los componentes del IDH; la generación de centros económicos alternativos (distintos a Lima) y una intervención estatal redistributiva e integradora.
a. Modelos de descentralización, un proceso de descentralización requiere de un enfoque teórico y de una decisión política contundente. Desde la óptica del desarrollo humano la descentralización es un proceso compuesto por la descentralización económica acompañada y coordinada por la descentralización política.
· La descentralización económica tiene dos componentes: la descentralización productiva y la descentralización distributiva. La combinación de ambas genera por lo menos cuatro modelos distintos de descentralización económica:
· La descentralización política, El centralismo político-estatal analizado anteriormente y que genera una serie de anomalías en el funcionamiento de la democracia, la sociedad y la economía, también puede ser resuelto con varios modelos de descentralización política.
¿Existe un modelo de descentralización para el desarrollo humano Obviamente no. Para lograr los fines del desarrollo humano se requiere de una combinación adecuada de descentralización económica y política. No existe una fórmula única, pues todo depende de la historia económica, social y política de cada país y del punto de partida en el cual se comienza la descentralización.
La relación entre la economía y la política constituye el centro del problema de la descentralización. Desde una perspectiva histórica y teórica, la economía determina la política en última instancia (Gonzáles 1999).
b. Descentralización económica para el desarrollo humano
La descentralización económica debe tener como objetivos promover la convergencia y la articulación económica entre centro y periferia y entre las distintas regiones.
El objetivo de la descentralización económica es la creación de oportunidades iguales para todos, lo que se traduce en generación de empleo y en una mejora sustantiva de los sueldos y salarios, acompañadas por mejoras en el bienestar de las personas, es necesario señalar los factores determinantes. Estos factores son:
· La inversión en capital humano y capital físico, tanto en la periferia urbana como en la rural de los distintos centros.
· La búsqueda de la complementariedad entre la inversión privada y la pública.
· La generación de incentivos económicos e institucionales, mediante una combinación armónica de las políticas públicas.
· La participación activa del empresariado, a través de una suerte de descentralización empresarial.
Inversión descentralizada, La inversión en capital físico, es decir, en fábricas, infraestructura de servicios, hoteles, oficinas, etc. Que permitan el incremento de la oferta en bienes y servicios urbanos debería ser el inicio de la descentralización económica.
Por otro lado, la oferta educativa debe permitir la formación de una parte de profesionales y técnicos en las ramas de punta del conocimiento: informática, biotecnología, ecobiología, etc.
Complentariedad entre la inversión privada y pública, en países y regiones con escasez de capital financiero para la inversión como el Perú, es imprescindible una relación cooperativa, sino asociativa, entre la inversión privada y pública.
Combinación armónica de las políticas públicas. La generación de incentivos económicos e institucionales, el conjunto de políticas públicas debe tener como metas simultáneas, el incremento de la producción, la generación de empleo con ingresos decentes y el suministro de los bienes y servicios públicos con una visión redistributiva: políticas macroeconómicas descentralistas, políticas sectoriales - regionales, políticas sociales y armonización de las políticas públicas.
Descentralización empresarial. La participación activa del empresariado, El cuarto elemento de una descentralización tal vez el más importante es la activa participación del empresariado, con una perspectiva descentralista. EL empresariado peruano está muy centralizado en Lima, no sólo por la aglomeración de empresas cerca del centro financiero y político, sino también porque las oportunidades de negocios fuera de Lima son de menor cuantía.
c. Descentralización política. Consiste en la desconcentración y transferencia de funciones, decisiones y recursos del gobierno central a los gobiernos regionales y locales.
En consecuencia, la descentralización reordena la política en la medida en que obliga a que la gente se organice en cada lugar, se preocupe por participar en la solución de los problemas encargados al Estado, elija a sus gobernantes y los fiscalice. Así la descentralización reforma los sistemas políticos centralistas.
Descentralización y reforma del estado, al reordenar y transferir las funciones y competencias estatales, la descentralización política reforma la estructura de poder dentro del estado al mismo tiempo que cambia la organización burocrática y compele a una redefinición y reorganización administrativa.
Las políticas determinan la política, Uno de los medios más importantes que tiene a mano la descentralización para reformar y descentralizar la política son las políticas públicas. En general la gente se organiza y se hace representar frente a diferentes instancias de los gobiernos descentralizados para lograr bienes o servicios concretos.
d. Descentralización fiscal: El puente entre la economía y la política. El principal medio de conexión entre la política y la economía, y viceversa, es la economía fiscal o economía pública. Para que el Estado pueda cumplir con sus funciones, necesita de recursos económicos, los cuales deben provenir de los impuestos pagados por los ciudadanos. El primer problema es, en consecuencia, el financiamiento. El segundo problema es cómo se asigna o redistribuye los recursos, es decir, cómo se gasta.
· Los principios de la descentralización fiscal para el desarrollo humano, La descentralización fiscal tiene tres componentes: La transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales, componente que se vincula con la reforma del Estado; la reforma de la estructura tributaria, que tenga como objetivos la maximización de la recaudación tributaria y la progresividad de los impuestos; y La reforma administrativa para que exista congruencia con los anteriores temas. Para proponer y llevar a cabo una descentralización bajo la perspectiva del desarrollo humano, las reformas pertinentes deben llevarse a cabo en base a los siguientes principios: eficiencia, equidad, participación y sostenibilidad.
· Estructura fiscal descentralizada, su finalidad debería ser la de incrementar las oportunidades para los habitantes de las distintas circunscripciones a través de la influencia de los distintos niveles de gobierno en el empleo, la producción y el consumo.
· Administración fiscal territorial, La descentralización debe realizar paralelamente una reforma administrativa, tanto en la organización como en la gestión de los tres niveles de gobierno. Puesto que la descentralización debería iniciarse por el lado del gasto, es necesario organizar los gobiernos regionales y reorganizar los gobiernos locales y el gobierno central a fin de poder administrar adecuadamente el cumplimiento de sus funciones y la aplicación de los recursos pertinentes.
4. EL PERÚ HACIA LA DESCENTRALIZACIÒN
Las condiciones para una descentralización son, en consecuencia, mixtas. Los puntos favorables son la recuperación de la democracia y la estabilidad económica. En cambio, los puntos en contra son: la precariedad del sistema político, un Estado débil, la ausencia de un mínimo de una burocracia calificada y la recentralización económica en Lima, debido al nuevo modelo económico. Frente a una combinación de situaciones como ésta, es bueno preguntarse cuál es la mejor estrategia para que la descentralización promueva el desarrollo humano.
La estrategia debería apuntar a una descentralización económica del sector privado, mientras que la descentralización estatal debe acompañar el proceso, definiendo el rol del Estado como el de un promotor del desarrollo humano de manera territorialmente desconcentrada.
El retorno de la descentralización: el nuevo contexto, El reinicio del proceso de descentralización en el Perú se ha dado con el retorno a la democracia en el año 2001.Desde fines del año 2000 se comenzó a fomentar un proceso participativo y de concertación de la población, primero con las mesas de concertación de lucha contra la pobreza, luego con la conformación de las mesas de diálogo para el desarrollo regional, las que fueron incorporadas dentro del Acuerdo Nacional, el cual da un marco global y de largo plazo. Es decir, que también la sociedad ha avanzado en organizarse y participar en esta reforma largamente esperada.
Las normas y condiciones están dadas. Lo que viene a continuación es lo más difícil: concretar la descentralización para el desarrollo humano.
La necesidad de una estrategia de largo plazo, en el Perú, para descentralizar en favor del desarrollo humano se necesita de una estrategia de largo plazo, con un cronograma de metas intermedias y un conjunto de acciones secuenciales de corto plazo. Antes de plantear la estrategia es imprescindible tener en cuenta el conjunto de principios que promoverían un proceso de descentralización viable en el largo plazo.
La descentralización económica es la locomotora de todo el proceso.
Las políticas públicas en este caso, la descentralización son las que determinan la política.
La descentralización más importante es la de la inversión privada y no la del gasto público.
Tan importante como transferir funciones del gobierno central a los gobiernos regionales y locales es establecer mecanismos de estrecha coordinación entre los tres niveles de gobierno.
Todos estos aspectos deberían llevar a una mayor eficiencia económica, a una mayor equidad distributiva y a una participación social y política; es decir, deben contribuir a generar oportunidades iguales para todos, en todos los lugares del Perú.
No debemos olvidar que tanto la descentralización económica como la política son medios para alcanzar objetivos mayores como alimentar, emplear, generar ingresos, dar servicios públicos a todos, difundir la cultura y preservar el medio ambiente.
Claridad en las funciones de los niveles de gobierno, el papel de cada nivel de gobierno debe estar claramente determinado. Las ambigüedades, complicaciones y sofisticaciones no son buenas, sobre todo al inicio de los procesos de descentralización. Los gobiernos regionales deben promover el desarrollo regional a través de planes concertados con el sector privado empresarial y no empresarial, mientras que los gobiernos locales deben suministrar los principales bienes y servicios públicos.
Las políticas sectoriales, ejecutadas por los gobiernos regionales, deben promover el uso de las potencialidades en cada departamento, sobre todo en los sectores productivos.
El desarrollo regional en los próximos veinte años dependerá de la capacidad de utilización del ahorro regional en cada región, de la atracción de inversionistas privados de otras regiones o extranjeros y del uso sostenible de las potencialidades existentes en cada región y localidad.
La ejecución de las políticas sociales debería ser la función principal de los gobiernos locales. La prestación de educación, salud, vivienda, saneamiento y lucha contra la pobreza son las principales funciones y tareas. Por cierto, la asunción de estas competencias tiene que ser progresiva y planificada para asegurar el éxito de la descentralización.
Para que esta repartición de competencias funcione de manera adecuada y eficiente es necesario el funcionamiento adecuado de un sistema de coordinación entre cada gobierno regional y los diferentes gobiernos locales de cada departamento y entre los gobiernos regionales y el gobierno central.
Reflexiones finales, no hay que olvidar que el proceso de descentralización en curso ha privilegiado la descentralización del Estado peruano. Está pendiente el proceso de desconcentración o descentralización económica, que en el largo plazo será el principal factor de crecimiento y de desarrollo humano.
La descentralización económica está en el horizonte, pero hoy la descentralización, con un Estado pequeño y débil, tiene los siguientes desafíos escenciales:
· Ofrecer más y mejores bienes y servicios públicos con los mismos presupuestos.
· Reordenar el Estado de manera descentralizada, lo que significa también reconstruir el sistema político en todos los rincones del Perú.
· Tratar de hacer del Estado, en sus tres niveles de gobierno, el promotor y facilitador de la inversión privada a partir de un uso sensato y eficiente de la inversión pública. No obstante, el principal reto es hacer del Estado el líder del desarrollo de las regiones fuera de Lima, de la periferia, de las pequeñas ciudades, en cooperación con el sector privado, sobre todo porque los recursos financieros, fiscales y humanos con que se cuenta son insuficientes.
Finalmente, el desarrollo humano avanzará descentralizadamente en el Perú, si el proceso de descentralización que se inicia logra tener un norte, si los liderazgos institucionales y personales se utilizan para construir propuestas regionales y locales, si los planes de desarrollo se logran de manera concertada y, sobre todo, si existe voluntad de poner a las personas de todos los confines del Perú en el centro de las preocupaciones del Estado y del desarrollo para que puedan tener acceso a oportunidades iguales, tanto en el plano económico, como en el político y el cultural.
Este es el verdadero desafío de la descentralización. No olvidemos que la centralización no es un problema de concentraciones, sino un problema de articulación y de integración productiva, comercial, social y cultural.
El tipo de centralización vigente ha llevado a la articulación piramidal y jerárquica; la descentralización debería llevar a una nueva articulación más horizontal y más democrática.
Es conocido que el Perú es un país muy centralizado, tanto económica como políticamente. Los indicadores estadísticos así lo muestran. Aún más, la percepción o imagen generalizada de la población es que en Lima (centro) se concentran todas las oportunidades y la riqueza, mientras que en el resto del país (la periferia) están la pobreza y la exclusión.
1. EL DESARROLLO HUMANO EN EL ESPACIO
El desarrollo humano es el proceso de expansión de las capacidades y derechos de las personas, hacia un marco de igualdad de oportunidades, en el cual todas las personas pueden progresar en libertad.
Sobre esta base, el desarrollo viene a ser el uso pleno de la libertad que tienen las personas para decidir sobre sus vidas, sus ocupaciones, su consumo, su cultura y, en general, para lograr vidas plenas.
El desarrollo humano se da a un nivel micro-social, pero como parte de toda la sociedad. Así, el desarrollo humano evoluciona dentro de territorios determinados en función de tres parámetros espaciales: las distancias, los centros y la propiedad del espacio y sus recursos.
“Si el centro es capaz de tener un crecimiento económico de manera articulada con su periferia y, al mismo tiempo, de repartir hacia la periferia los frutos de dicho crecimiento, entonces las posibilidades de generación de oportunidades iguales para todos (habitantes urbanos y rurales) es alta”.
La adquisición de derechos y capacidades pasa por un proceso que comienza por tener una adecuada alimentación y salud en la niñez, un buen entorno familiar, una buena educación y acceso a la cultura, para luego encontrar trabajo o realizar alguna actividad empresarial, tener una familia, participar en sociedad, en la política, en la cultura, en la creación y llegar a una madurez y vejez plenas para continuar así con el ciclo de vida de la siguiente generación.
Si en cada distrito o provincia se alcanzara mayor educación, mayor esperanza de vida y mejores ingresos, los niveles de desarrollo de las personas serían cualitativamente mejores.
El desarrollo humano no sólo es alcanzar ciertas características personales y ciertos niveles de bienestar; es poder utilizarlos para el bien propio y el ajeno.
2. LA CENTRALIZACIÓN
La concentración económica en el espacio, o centralización económica, es un fenómeno espacial, mientras que el centralismo estatal o centralización política, es un fenómeno institucional.
La centralización tiene una larga historia tras de sí. Ha sido un proceso de larga duración que ha ido organizando las sociedades en función de los modelos económicos y políticos dominantes en cada época.
La centralización política tiene una raigambre básicamente feudal y autoritaria que ha ido evolucionando con la aparición del capitalismo y el desarrollo de la democracia hacia sistemas económicos y políticos descentralizados. En el Perú, la centralización estatal tiene un origen colonial que se mantuvo durante la república con modificaciones institucionales (Contreras 2002), mientras que la centralización económica se configuró después de la segunda guerra mundial con el establecimiento del modelo económico primario-exportador y semi-industrial, que hizo que se concentrara la industria en Lima (Gonzáles 1982, 1993, 2000). En el Perú, la combinación de centralización económica con centralismo político-estatal ha configurado un problema de centralismo agudo.
Los determinantes de este gran problema están en la geografía, la economía, la política y la cultura (en provincias sea más o menos común pedir al gobierno central que le resuelva los problemas, en lugar de asumir una solución descentralizada y autónoma).
Debe existir una movilidad de bienes, servicios y factores en el espacio que permita asignar rápidamente los factores sobrantes en lugares donde éstos faltan. Es un problema porque la centralización económica no logra generar mecanismos de igualación y de difusión de los frutos de crecimiento entre regiones y dentro de las regiones.
Por ello, la centralización económica es un problema para el desarrollo no sólo por el tamaño del centro sino, principalmente, por la incapacidad del centro de difundir su dinámica hacia la periferia y la incapacidad de la periferia de conectarse con el centro.
El centralismo político es un problema cuando el Estado no tiene capacidad o voluntad suficiente para contrarrestar las tendencias de la centralización económica y los problemas distributivos que ello acarrea.
Un Estado centralista es un problema cuando su impacto en la generación de empleo, bienestar y servicios públicos es limitado debido a sus reducidos recursos o a su ineficacia e ineficiencia.
El Estado centralista tiene ciertas características organizativas, burocráticas y políticas que afectan su eficiencia, eficacia y su capacidad redistributiva.
Existe centralismo político-estatal cuando el nivel más alto de gobierno (el gobierno central) acapara las funciones y los recursos del Estado, mientras que los gobiernos sub-nacionales, regionales o locales tienen pocas competencias e influencia en sus ámbitos.
Una forma económica de analizar la centralización estatal es a través de la economía fiscal, que es la forma concreta en que el Estado opera y lleva a cabo su misión.
Desde el punto de vista de los gastos, la figura no es muy distinta. En el Perú, el 88.4% del gasto público lo realiza el gobierno central y el 11.6% lo efectúan los gobiernos locales. En los PALS, el 65.9% corresponde al gobierno central y el resto a los gobiernos regionales y locales. En los países industrializados, el 56.9% corresponde a los gastos del gobierno central y el 43.1% a los niveles más bajos de gobierno.
Desde una perspectiva del desarrollo humano la centralización es la concentración de oportunidades de expansión de los derechos y las capacidades de las personas en territorios limitados, con escasas posibilidades de difundirse hacia otros lugares o hacia la periferia. Es un resultado combinado de la centralización económica espacial y del centralismo político,
factores ambos que condicionan los determinantes de la expansión de las capacidades y de los derechos, lo que genera concentración y segmentación de las oportunidades.
La centralización económica es, en consecuencia, resultado de la concentración de factores, pero además, estos factores son de mayor calidad, sobre todo en el caso del factor humano.
Como señalamos, el desarrollo humano está concentrado en Lima, en la costa y en las principales ciudades del Perú. Existe una gran desigualdad entre estos lugares y el resto del país. La desigualdad es tan grande que si tomamos el IDH provincial más alto –Lima– y lo comparamos con el más bajo, encontramos una relación parecida a la que existe entre un país medianamente avanzado y un país sub-sahariano.
Las razones por las que el Estado privilegia Lima, la costa y las grandes ciudades pueden explicarse en el plano político. La centralización política ha contribuido, en consecuencia, a la concentración y desigualdad regional y provincial del desarrollo humano en el Perú. El centralismo estatal ha contribuido así a la centralización del desarrollo humano siguiendo dos criterios: la aglomeración demográfica y la concentración económica.
3. DESCENTRALIZACIÓN PARA EL DESARROLLO HUMANO
La descentralización es un proceso de cambios y reformas para reducir las desigualdades espaciales de desarrollo, que provienen de un poder económico desigualmente distribuido en el espacio, y para redistribuir el poder político
La descentralización debe permitir modernizar y democratizar sociedades como la peruana y reformar el estado para reducir las desigualdades y divergencias económicas regionales y locales, así como para permitir la igualación de los derechos políticos y ciudadanos.
La descentralización es principalmente un medio para reducir los problemas generados por la centralización económica y por el centralismo político. La descentralización para el desarrollo humano debe tener dos tipos de objetivos: finales: e intermedios. Los objetivos finales o de fondo son: La igualación de las oportunidades en los centros y en las periferias; y La expansión de capacidades y derechos de las personas tanto en el ámbito local y regional, como en las ciudades y en el campo. Los objetivos intermedios o instrumentales son: La articulación e integración económica de todas las regiones y provincias; la reducción de las desigualdades de los componentes del IDH; la generación de centros económicos alternativos (distintos a Lima) y una intervención estatal redistributiva e integradora.
a. Modelos de descentralización, un proceso de descentralización requiere de un enfoque teórico y de una decisión política contundente. Desde la óptica del desarrollo humano la descentralización es un proceso compuesto por la descentralización económica acompañada y coordinada por la descentralización política.
· La descentralización económica tiene dos componentes: la descentralización productiva y la descentralización distributiva. La combinación de ambas genera por lo menos cuatro modelos distintos de descentralización económica:
· La descentralización política, El centralismo político-estatal analizado anteriormente y que genera una serie de anomalías en el funcionamiento de la democracia, la sociedad y la economía, también puede ser resuelto con varios modelos de descentralización política.
¿Existe un modelo de descentralización para el desarrollo humano Obviamente no. Para lograr los fines del desarrollo humano se requiere de una combinación adecuada de descentralización económica y política. No existe una fórmula única, pues todo depende de la historia económica, social y política de cada país y del punto de partida en el cual se comienza la descentralización.
La relación entre la economía y la política constituye el centro del problema de la descentralización. Desde una perspectiva histórica y teórica, la economía determina la política en última instancia (Gonzáles 1999).
b. Descentralización económica para el desarrollo humano
La descentralización económica debe tener como objetivos promover la convergencia y la articulación económica entre centro y periferia y entre las distintas regiones.
El objetivo de la descentralización económica es la creación de oportunidades iguales para todos, lo que se traduce en generación de empleo y en una mejora sustantiva de los sueldos y salarios, acompañadas por mejoras en el bienestar de las personas, es necesario señalar los factores determinantes. Estos factores son:
· La inversión en capital humano y capital físico, tanto en la periferia urbana como en la rural de los distintos centros.
· La búsqueda de la complementariedad entre la inversión privada y la pública.
· La generación de incentivos económicos e institucionales, mediante una combinación armónica de las políticas públicas.
· La participación activa del empresariado, a través de una suerte de descentralización empresarial.
Inversión descentralizada, La inversión en capital físico, es decir, en fábricas, infraestructura de servicios, hoteles, oficinas, etc. Que permitan el incremento de la oferta en bienes y servicios urbanos debería ser el inicio de la descentralización económica.
Por otro lado, la oferta educativa debe permitir la formación de una parte de profesionales y técnicos en las ramas de punta del conocimiento: informática, biotecnología, ecobiología, etc.
Complentariedad entre la inversión privada y pública, en países y regiones con escasez de capital financiero para la inversión como el Perú, es imprescindible una relación cooperativa, sino asociativa, entre la inversión privada y pública.
Combinación armónica de las políticas públicas. La generación de incentivos económicos e institucionales, el conjunto de políticas públicas debe tener como metas simultáneas, el incremento de la producción, la generación de empleo con ingresos decentes y el suministro de los bienes y servicios públicos con una visión redistributiva: políticas macroeconómicas descentralistas, políticas sectoriales - regionales, políticas sociales y armonización de las políticas públicas.
Descentralización empresarial. La participación activa del empresariado, El cuarto elemento de una descentralización tal vez el más importante es la activa participación del empresariado, con una perspectiva descentralista. EL empresariado peruano está muy centralizado en Lima, no sólo por la aglomeración de empresas cerca del centro financiero y político, sino también porque las oportunidades de negocios fuera de Lima son de menor cuantía.
c. Descentralización política. Consiste en la desconcentración y transferencia de funciones, decisiones y recursos del gobierno central a los gobiernos regionales y locales.
En consecuencia, la descentralización reordena la política en la medida en que obliga a que la gente se organice en cada lugar, se preocupe por participar en la solución de los problemas encargados al Estado, elija a sus gobernantes y los fiscalice. Así la descentralización reforma los sistemas políticos centralistas.
Descentralización y reforma del estado, al reordenar y transferir las funciones y competencias estatales, la descentralización política reforma la estructura de poder dentro del estado al mismo tiempo que cambia la organización burocrática y compele a una redefinición y reorganización administrativa.
Las políticas determinan la política, Uno de los medios más importantes que tiene a mano la descentralización para reformar y descentralizar la política son las políticas públicas. En general la gente se organiza y se hace representar frente a diferentes instancias de los gobiernos descentralizados para lograr bienes o servicios concretos.
d. Descentralización fiscal: El puente entre la economía y la política. El principal medio de conexión entre la política y la economía, y viceversa, es la economía fiscal o economía pública. Para que el Estado pueda cumplir con sus funciones, necesita de recursos económicos, los cuales deben provenir de los impuestos pagados por los ciudadanos. El primer problema es, en consecuencia, el financiamiento. El segundo problema es cómo se asigna o redistribuye los recursos, es decir, cómo se gasta.
· Los principios de la descentralización fiscal para el desarrollo humano, La descentralización fiscal tiene tres componentes: La transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales, componente que se vincula con la reforma del Estado; la reforma de la estructura tributaria, que tenga como objetivos la maximización de la recaudación tributaria y la progresividad de los impuestos; y La reforma administrativa para que exista congruencia con los anteriores temas. Para proponer y llevar a cabo una descentralización bajo la perspectiva del desarrollo humano, las reformas pertinentes deben llevarse a cabo en base a los siguientes principios: eficiencia, equidad, participación y sostenibilidad.
· Estructura fiscal descentralizada, su finalidad debería ser la de incrementar las oportunidades para los habitantes de las distintas circunscripciones a través de la influencia de los distintos niveles de gobierno en el empleo, la producción y el consumo.
· Administración fiscal territorial, La descentralización debe realizar paralelamente una reforma administrativa, tanto en la organización como en la gestión de los tres niveles de gobierno. Puesto que la descentralización debería iniciarse por el lado del gasto, es necesario organizar los gobiernos regionales y reorganizar los gobiernos locales y el gobierno central a fin de poder administrar adecuadamente el cumplimiento de sus funciones y la aplicación de los recursos pertinentes.
4. EL PERÚ HACIA LA DESCENTRALIZACIÒN
Las condiciones para una descentralización son, en consecuencia, mixtas. Los puntos favorables son la recuperación de la democracia y la estabilidad económica. En cambio, los puntos en contra son: la precariedad del sistema político, un Estado débil, la ausencia de un mínimo de una burocracia calificada y la recentralización económica en Lima, debido al nuevo modelo económico. Frente a una combinación de situaciones como ésta, es bueno preguntarse cuál es la mejor estrategia para que la descentralización promueva el desarrollo humano.
La estrategia debería apuntar a una descentralización económica del sector privado, mientras que la descentralización estatal debe acompañar el proceso, definiendo el rol del Estado como el de un promotor del desarrollo humano de manera territorialmente desconcentrada.
El retorno de la descentralización: el nuevo contexto, El reinicio del proceso de descentralización en el Perú se ha dado con el retorno a la democracia en el año 2001.Desde fines del año 2000 se comenzó a fomentar un proceso participativo y de concertación de la población, primero con las mesas de concertación de lucha contra la pobreza, luego con la conformación de las mesas de diálogo para el desarrollo regional, las que fueron incorporadas dentro del Acuerdo Nacional, el cual da un marco global y de largo plazo. Es decir, que también la sociedad ha avanzado en organizarse y participar en esta reforma largamente esperada.
Las normas y condiciones están dadas. Lo que viene a continuación es lo más difícil: concretar la descentralización para el desarrollo humano.
La necesidad de una estrategia de largo plazo, en el Perú, para descentralizar en favor del desarrollo humano se necesita de una estrategia de largo plazo, con un cronograma de metas intermedias y un conjunto de acciones secuenciales de corto plazo. Antes de plantear la estrategia es imprescindible tener en cuenta el conjunto de principios que promoverían un proceso de descentralización viable en el largo plazo.
La descentralización económica es la locomotora de todo el proceso.
Las políticas públicas en este caso, la descentralización son las que determinan la política.
La descentralización más importante es la de la inversión privada y no la del gasto público.
Tan importante como transferir funciones del gobierno central a los gobiernos regionales y locales es establecer mecanismos de estrecha coordinación entre los tres niveles de gobierno.
Todos estos aspectos deberían llevar a una mayor eficiencia económica, a una mayor equidad distributiva y a una participación social y política; es decir, deben contribuir a generar oportunidades iguales para todos, en todos los lugares del Perú.
No debemos olvidar que tanto la descentralización económica como la política son medios para alcanzar objetivos mayores como alimentar, emplear, generar ingresos, dar servicios públicos a todos, difundir la cultura y preservar el medio ambiente.
Claridad en las funciones de los niveles de gobierno, el papel de cada nivel de gobierno debe estar claramente determinado. Las ambigüedades, complicaciones y sofisticaciones no son buenas, sobre todo al inicio de los procesos de descentralización. Los gobiernos regionales deben promover el desarrollo regional a través de planes concertados con el sector privado empresarial y no empresarial, mientras que los gobiernos locales deben suministrar los principales bienes y servicios públicos.
Las políticas sectoriales, ejecutadas por los gobiernos regionales, deben promover el uso de las potencialidades en cada departamento, sobre todo en los sectores productivos.
El desarrollo regional en los próximos veinte años dependerá de la capacidad de utilización del ahorro regional en cada región, de la atracción de inversionistas privados de otras regiones o extranjeros y del uso sostenible de las potencialidades existentes en cada región y localidad.
La ejecución de las políticas sociales debería ser la función principal de los gobiernos locales. La prestación de educación, salud, vivienda, saneamiento y lucha contra la pobreza son las principales funciones y tareas. Por cierto, la asunción de estas competencias tiene que ser progresiva y planificada para asegurar el éxito de la descentralización.
Para que esta repartición de competencias funcione de manera adecuada y eficiente es necesario el funcionamiento adecuado de un sistema de coordinación entre cada gobierno regional y los diferentes gobiernos locales de cada departamento y entre los gobiernos regionales y el gobierno central.
Reflexiones finales, no hay que olvidar que el proceso de descentralización en curso ha privilegiado la descentralización del Estado peruano. Está pendiente el proceso de desconcentración o descentralización económica, que en el largo plazo será el principal factor de crecimiento y de desarrollo humano.
La descentralización económica está en el horizonte, pero hoy la descentralización, con un Estado pequeño y débil, tiene los siguientes desafíos escenciales:
· Ofrecer más y mejores bienes y servicios públicos con los mismos presupuestos.
· Reordenar el Estado de manera descentralizada, lo que significa también reconstruir el sistema político en todos los rincones del Perú.
· Tratar de hacer del Estado, en sus tres niveles de gobierno, el promotor y facilitador de la inversión privada a partir de un uso sensato y eficiente de la inversión pública. No obstante, el principal reto es hacer del Estado el líder del desarrollo de las regiones fuera de Lima, de la periferia, de las pequeñas ciudades, en cooperación con el sector privado, sobre todo porque los recursos financieros, fiscales y humanos con que se cuenta son insuficientes.
Finalmente, el desarrollo humano avanzará descentralizadamente en el Perú, si el proceso de descentralización que se inicia logra tener un norte, si los liderazgos institucionales y personales se utilizan para construir propuestas regionales y locales, si los planes de desarrollo se logran de manera concertada y, sobre todo, si existe voluntad de poner a las personas de todos los confines del Perú en el centro de las preocupaciones del Estado y del desarrollo para que puedan tener acceso a oportunidades iguales, tanto en el plano económico, como en el político y el cultural.
Este es el verdadero desafío de la descentralización. No olvidemos que la centralización no es un problema de concentraciones, sino un problema de articulación y de integración productiva, comercial, social y cultural.
El tipo de centralización vigente ha llevado a la articulación piramidal y jerárquica; la descentralización debería llevar a una nueva articulación más horizontal y más democrática.
No hay comentarios:
Publicar un comentario